Cass. civ., SS.UU., sentenza 25/03/2022, n. 9775

Numero registro generale 11557/2018 Numero sezionale 52/2022 Numero di raccolta generale 9775/2022 Data pubblicazione 25/03/2022 R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: FORMA DEI ANGELO SPIRITO - Primo Presidente f.f. - CONTRATTI DELLA P.A. ANTONIO MANNA - Presidente di Sezione - Ud. 08/02/2022 – ORONZO DE MASI - Consigliere - U.P.cam. LORENZO ORILIA - Consigliere - MAURO DI MARZIO - Consigliere - ALBERTO GIUSTI - Consigliere - ROSSANA MANCINO - Consigliere - ANTONIO PIETRO LAMORGESE - Consigliere - ENZO VINCENTI - Rel. Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 11557-2018 proposto da: CE S.P.A., quale mandataria con rappresentanza di ARETI S.P.A. (già EA DI s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA POMPEO MAGNO 2/B, presso lo studio dell'avvocato FABIO LEPRI, che la rappresenta e difende;
Numero registro generale 11557/2018 Numero sezionale 52/2022 Numero di raccolta generale 9775/2022 Data pubblicazione 25/03/2022

- ricorrente -

contro

ROMA CAPITALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA TEMPIO DI GIOVE 21, presso gli Uffici dell'Avvocatura Capitolina, rappresentata e difesa dall'avvocato FEDERICA GRAGLIA;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 2476/2017 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 13/04/2017. Udita la relazione della causa svolta – tenutasi ai sensi dell'art. 23, comma 8 bis, del d.l. n. 137 del 2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 176 del 2020 (ed oggetto di successive proroghe) - nella camera di consiglio dell'8/2/2022 dal Consigliere ENZO VINCENTI.

FATTI DI CAUSA

1. – RO PI notificò ad TI S.p.A. (già EA DI S.p.A.) – gestore del servizio di distribuzione dell'energia elettrica – un avviso con invito al pagamento di euro 93.000,00, a titolo di talune penali, previste dall'art. 26.5 del Regolamento comunale approvato con delibera n. 56 del 2002 (di seguito, “Regolamento Scavi stradali”) e relativo alla posa di canalizzazioni nel sottosuolo da parte dei gestori di impianti tecnologici, per la tardiva riconsegna di un'area pubblica oggetto di concessione di occupazione temporanea, funzionale alla riparazione di un guasto di rete. 1.1. – Avverso tale atto, EA S.p.A., quale mandataria di TI S.p.A., propose opposizione ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981 e, comunque, domanda di accertamento negativo circa la debenza di dette somme in favore dell'ente locale, che l'adito Tribunale di RO rigettò con sentenza n. 17754/2011. Ric. 2018 n. 11557 sez. SU - ud. 08-02-2022 -2- Numero registro generale 11557/2018 Numero sezionale 52/2022 Numero di raccolta generale 9775/2022 Data pubblicazione 25/03/2022 2. – Contro tale decisione EA S.p.A. (di seguito anche soltanto CE), nella qualità anzidetta, interponeva gravame che la Corte d'Appello di RO, nel contraddittorio con RO PI, respingeva con sentenza resa pubblica il 13 aprile 2017. 2.1. - In particolare, il secondo giudice, per quanto ancora rileva in questa sede, osservava che: a) “lo svolgimento di un rapporto sorto in virtù dell'emanazione di un provvedimento amministrativo di concessione (poteva) essere fonte di diritti e di obblighi di natura privatistica per il concessionario”;
b) “in ogni caso l'ordinamento non (riteneva) ex se nulle le clausole contrattuali imposte dal contraente più forte per cui l'impossibilità di contrattarne il contenuto o di sottrarsi alla scelta netta tra l'accettare determinate clausole o rinunciare alla stipula dell'intero contratto, come nel caso in esame, non costitui(va) di per sé motivo di nullità o inefficacia della singola clausola”;
c) “la pronuncia del Tar Lazio n. 3161/2011 che l'appellante richiama(va) a sostegno delle proprie tesi (…) non nega(va) anzi conferma(va) la ammissibilità di clausole penali nell'ambito del rapporto di tipo privatistico che lega l'amministrazione che autorizza e il soggetto autorizzato”;
d) “nella specie, risultando dalla autorizzazione per apertura di cavi espressamente richiamate ed accettate le condizioni e gli obblighi del regolamento cavi e le penali ivi indicate (…) si (doveva) ritenere individuata la fonte negoziale della penale idonea a legittimarne la relativa applicazione”;
e) la “censura inerente l'interpretazione dell'art. 26, n. 5 del Regolamento Cavi era parimenti infondata” sul rilievo per cui “la norma intende(va) punire il ritardo nella riconsegna dell'area occupata e non soltanto il ritardo nell'esecuzione dei lavori e nel ripristino dello stato dei luoghi”;
f) l'art. 28 del successivo Regolamento comunale n. 260/2005, recante modifiche al Regolamento Cavi del 2002, aveva ad oggetto – in ragione del riferimento in esso racchiuso alla legge n. 3/2003 – “le sanzioni amministrative e non le sanzioni di natura Ric. 2018 n. 11557 sez. SU - ud. 08-02-2022 -3- Numero registro generale 11557/2018 Numero sezionale 52/2022 Numero di raccolta generale 9775/2022 Data pubblicazione 25/03/2022 civilistica oggetto del presente giudizio”;
g) “al di là della fondatezza degli assunti del primo giudice sulla congruità della penale in ogni caso la parte non (aveva) fornito elementi su cui operare la richiesta riduzione”, difettando l'allegazione “di ulteriori circostanze” (collocazione dello scavo e dell'area di intervento, se periferica o meno), tali da consentire anche “di valutare i termini del disagio arrecato alla collettività”. 3. – Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione EA S.p.A., quale mandataria di TI S.p.A., affidando le sorti dell'impugnazione a cinque motivi, illustrati da memoria. Ha resistito con controricorso RO PI. Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte, con le quali ha chiesto, in via preliminare, la rimessione della causa alle Sezioni Unite civili, ex art. 374, secondo comma, c.p.c., e, in subordine, l'accoglimento del primo motivo del ricorso, con assorbimento del terzo e del quinto e l'inammissibilità degli ulteriori motivi. 4. – A seguito di ordinanza interlocutoria ex art. 374 c.p.c. della Terza Sezione civile n. 24704 del 14 settembre 2021 – la quale, anche sulla scorta delle condivise conclusioni del Procuratore generale, ha ravvisato un contrasto tra le Sezioni civili o, comunque, una questione di massima di particolare importanza in materia di concessione per l'occupazione di suolo pubblico -, il Primo Presidente ha assegnato la causa a queste Sezioni Unite. Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte, ai sensi degli artt. 23, comma 8-bis, del d.l. n. 137 del 2020 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 176 del 2020) e 16 del d.l. n. 228 del 2021, con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso. La società ricorrente ha depositato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE Ric. 2018 n. 11557 sez. SU - ud. 08-02-2022 -4- Numero registro generale 11557/2018 Numero sezionale 52/2022 Numero di raccolta generale 9775/2022 Data pubblicazione 25/03/2022 1. – Con il primo mezzo è denunciata, ai sensi dell'art. 360, comma primo, n. 3, c.p.c., la violazione dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dell'art. 23 Cost., degli artt. 25 e 26 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e degli artt. 65, 66 e 67 del d.p.r. 16 dicembre 1992 n. 495 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del nuovo codice della strada), dell'art. 106 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, dell'art. 274 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, dell'art.

1-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, nonché degli artt. 1362 e 1363 e ss. c.c., per aver il giudice di secondo grado ritenuto che le penali di cui RO PI ha richiesto il pagamento “sarebbero di natura puramente civilistica e non consisterebbero in sanzioni o prestazioni patrimoniali di natura amministrativa”. Secondo la parte ricorrente, dette penali, sottintendenti sanzioni amministrative, erano illegittime siccome richieste “al di fuori di una espressa previsione normativa di rango legislativo legittimante l'imposizione di prestazioni patrimoniali”, ratione temporis insussistente, poiché venute ad esistenza nell'intervallo di tempo intercorrente tra l'abrogazione del r.d. n. 383/1934 ad opera del d.lgs. n. 267/2000, “che prima legittimava tale potestà sanzionatoria”, e l'art. 16 del d.lgs. n. 3/2003, che, innovando il T.U.E.L., con l'art. 7 bis, “ampiamente successivo ai fatti in rilievo in causa”, prevedeva, in capo al Comune, la facoltà di applicare sanzioni di natura amministrativa per il caso di “violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali”. Le penali, dunque, avrebbero dovuto essere disapplicate unitamente alla relativa fonte, individuata nel Regolamento Cavi. In particolare – argomenta ancora CE – la natura di sanzioni amministrative, ascrivibili a tali penali, «non aveva mutato connotati per effetto dell'accettazione di TI S.p.A., contenuta nel modulo di richiesta di autorizzazione, col quale effettivamente aveva dichiarato Ric. 2018 n. 11557 sez. SU - ud. 08-02-2022 -5- Numero registro generale 11557/2018 Numero sezionale 52/2022 Numero di raccolta generale 9775/2022 Data pubblicazione 25/03/2022 di “accettare le condizioni e gli obblighi prescritti dal Regolamento Cavi ed in particolare le penali indicate nell'art. 26 …”», poiché «(q)uell'adesione, invero, a prescindere dal suo contenuto si inseriva pur sempre nell'ambito del rapporto concessorio ed autorizzatorio, sicché, lungi dal poter essere qualificata come una “accettazione negoziale” di proposta nel senso civilistico del termine o foriera di una privatizzazione del rapporto, essa era giuridicamente una presa d'atto da parte del privato degli obblighi imposti, sempre iure imperii, dall'amministrazione per ottenere la fruizione dell'area necessaria allo scavo». 2. – Con il secondo mezzo viene dedotta, ai sensi dell'art. 360, comma primo, n. 3, c.p.c., la violazione degli artt. 1362, 1363, 1364,