Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2018-05-04, n. 201802659

Pubblicato il 04/05/2018

N. 02659/2018REG.PROV.COLL.

N. 02329/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2329 del 2011, proposto da:
Teoreo S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Chiara Argenio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Avellino, Azienda Sanitaria Locale di BE (ex Asl Bn1), Tavolo Tecnico Macroarea Riabilitazione c/o Asl Av, Azienda Sanitaria Locale di Caserta (ex Asl Ce1), Azienda Sanitaria Locale di Napoli 3 Sud (ex Asl Na4-ex Asl Na5), Azienda Sanitaria Locale di Salerno (ex Asl Sa1) - non costituiti in giudizio;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall'avv. Edoardo Barone, domiciliata in Roma, via Poli N.29;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE I n. 16850/2010, resa tra le parti, concernente approvazione tariffe prestazioni ex art. 26 della legge n. 833/1978 per il triennio 2003/2005 e per gli anni 2006/2008.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 11 gennaio 2018 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti gli avvocati Chiara Argenio e Rosanna Panariello su delega dichiarata di Edoardo Barone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso innanzi al Tar Napoli la Teoreo S.r.l., titolare di un centro di riabilitazione operante in regime di accreditamento, riferiva di essersi attivata, mediante le associazioni di categoria, per sollecitare la Regione Campania a provvedere all'aggiornamento delle tariffe, risalenti alla delibera n. 3094 dell’11.4.2000; di avere ottenuto da parte del giudice amministrativo l’accertamento dell'inerzia della Regione a provvedere in merito (con pronunce del Tar Campania n. 18850/05 e del Consiglio di Stato n. 190/07); e, infine, di avere visto ottemperato solo con la delibera di Giunta regionale n. 224, del 13.2.2009, l’obbligo di aggiornamento delle tariffe per i trienni 2003-2005 e 2006-2008.

2. In forza di tale misura di adeguamento tariffario, essa vantava il diritto di percepire le differenze sugli importi che l'ASL AV le aveva già corrisposto per le prestazioni erogate dal 2003 al 2007, nonché le differenze sugli importi che ancora le spettavano per le prestazioni erogate nel 2008.

3. Lamentava tuttavia che l’applicazione dell'istituto della cosiddetta "regressione tariffaria" aveva di fatto vanificato l’adeguamento delle tariffe: ciò in quanto gli incrementi tariffari non avevano comportato la variazione dei tetti di spesa a suo tempo stabiliti per gli esercizi in questione, con ciò pregiudicando la sua pretesa al pagamento delle differenze rispetto ai corrispettivi già percepiti, o ancora spettanti, per i servizi resi.

4. Tale pregiudizio si era concretizzato, in particolare, per effetto della delibera n. 390 del 23.07.2009 del Commissario straordinario della ASL Avellino, che aveva disposto di applicare la Regressione Tariffaria Unica per l'anno 2008 nella percentuale del 9,42%; nonché di ulteriori delibere (nn. 769/770/771/772 e 773), sempre del Commissario straordinario della ASL Avellino, con le quali la regressione tariffaria unica era stata applicata anche agli arretrati spettanti per gli incrementi tariffari (anni dal 2003 al 2007) previsti dalla D.G.R.C. 224/2009.

5. A fondamento della sua impugnativa innanzi al Tar Napoli la ricorrente ha dedotto che:

- sussiste una violazione del giudicato costituito dalla sentenza del TAR Campania n. 18850/05;

- la regressione tariffaria è stata applicata retroattivamente, in contrasto con le finalità programmatorie e di contenimento della spesa proprie del meccanismo in questione, oltre che in contrasto con la delibera di Giunta Regione Campania n. 1268/08 (e con l'analoga precedente delibera n. 800 del 16/06/2006);

- in particolare, la delibera regionale n. 1268 del 2008 contempla, nel caso di aggiornamenti tariffari, la rideterminazione del volume massimo delle prestazioni nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa. Tale rimodulazione dovrebbe valere per il futuro e non potrebbe avere effetto retroattivo;

- anche nella delibera regionale n. 800 del 2006, interpretativa della precedente delibera n. 1843 del 2005, la Regione, nel prevedere l'invarianza dei tetti di spesa rispetto agli incrementi tariffari, contempla in via alternativa le due misure della regressione tariffaria e della riduzione dei volumi delle prestazioni meno appropriate;

- l'applicazione della regressione tariffaria, così come attuata con gli atti impugnati, vanifica gli incrementi tariffari approvati dalla Regione dopo un intollerabile ritardo imputabile esclusivamente a sua colpevole inerzia;

- se gli adeguamenti tariffari fossero stati adottati per tempo, la programmazione delle prestazioni sarebbe stata probabilmente diversa, a fronte di tetti di spesa immutati; e gli operatori privati avrebbero potuto programmare la propria attività scegliendo consapevolmente di incorrere o meno nella regressione tariffaria;

- è dunque manifestamente ingiusto addossare oggi agli operatori del settore gli effetti dell’inefficienza e dell’inerzia manifestate dalla Regione nell'adempiere all'obbligo di aggiornare le tariffe e di pagare la remunerazione dovuta in base alle tariffe aggiornate.

6. Il Tar Napoli, con la sentenza 16850/2010, dopo aver favorevolmente scrutinato i presupposti della giurisdizione, della legittimazione passiva della ASL di BE e della ammissibilità del ricorso (riconosciuta in relazione agli atti impugnati e negata per i profili oggetto della delibera di Giunta regionale n. 1268 del 2008, in quanto non impugnata), ha respinto il ricorso.

7. La motivazione fa richiamo ai principi generali, convalidati dalla giurisprudenza, secondo cui nel sistema sanitario è fisiologica la sopravvenienza dell'atto determinativo della spesa solo in epoca successiva all'inizio di erogazione del servizio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28.10.2008, n. 2375), mentre nello schema chiaramente ed espressamente contrattualistico voluto dalla legislazione sanitaria, non sussiste possibilità alcuna per costringere uno dei contraenti, nella specie la ASL, ad impegnare somme superiori rispetto alle risorse disponibili (Cons. Stato, sez. V, 23.5.2005, n. 2581); sicché l'unico rimedio a disposizione della struttura privata accreditata è quello - ad essa consentito a differenza delle strutture pubbliche - di esimersi dal rendere le prestazioni agli assistiti se non nel quadro di un accordo negoziale con la ASL ed entro il limite di spesa da questo previsto (Cons. Stato, sez. V, 30.4.2003, n. 2253).

D’altra parte, ancor prima della delibera regionale impugnata, recante la determinazione degli aggiornamenti tariffari, la stessa Regione aveva sancito espressamente il principio della invarianza dei tetti di spesa rispetto agli incrementi tariffari (la n. 1268 del 24 luglio 2008 e la n. 800 del 2006). Tale principio trova esplicito riscontro normativo nell'art. 8-quinquies, comma 2, lett. e-bis), del d.lgs. n. 502 del 1992, e in tale contesto l'applicazione del meccanismo della regressione progressiva del rimborso tariffario delle prestazioni sanitarie che eccedono il tetto massimo prefissato serve, appunto, a garantire l'osservanza degli insormontabili limiti di spesa.

8. L’atto di appello contiene il richiamo ai motivi di doglianza formulati in primo grado e due specifiche censure riferite alla sentenza impugnata, con le quali si assume che:

I) il principio della invarianza dei tetti di spesa rispetto agli incrementi tariffari –