Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2022-02-07, n. 202200818

Pubblicato il 07/02/2022

N. 00818/2022REG.PROV.COLL.

N. 05020/2021 REG.RIC.

N. 05129/2021 REG.RIC.

N. 05540/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui seguenti ricorsi in appello:
1) numero di registro generale 5020 del 2021, proposto dai signori RO EN e AL EN, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Cimino, Carlo Cristante e Giorgio Trovato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Vigonza, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- del signor Michele EN, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonello Camastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- del EN IA S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Ometto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- dei signori ER EN, NA RE, RO EN, IM EN, RA US e GI US, non costituitisi in giudizio;
- della Immobiliare 5 P S.r.l. in liquidazione e del EN EL S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituitisi in giudizio;

2) numero di registro generale 5129 del 2021, proposto dal signor RA US, rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Federica Sgualdino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Vigonza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- del signor Michele EN, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonello Camastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- dei signori RO EN, AL EN, ER EN, NA RE, RO EN, IM EN e GI US, non costituitisi in giudizio;
- del EN IA S.r.l., della Immobiliare 5p S.r.l., del EN EL S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituitisi in giudizio;

3) numero di registro generale 5540 del 2021, proposto dal signor GI US, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Reggio D’Aci e Gianluca Romagnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Vigonza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- del signor Michele EN, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonello Camastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- dei signori RO EN, AL EN, RA US, ER EN, NA RE, RO EN e IL EN, non costituitisi in giudizio;
- dell’Immobiliare 5p S.r.l., del EN IA S.r.l. e del EN EL S.p.a., non costituitisi in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, n. 1136 del 2020, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vigonza, del EN IA S.r.l. e del signor Michele EN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice, nell’udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2021, il consigliere Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per il Veneto i signori EN esponevano di essere proprietari, in Comune di Vigonza, di un lotto di terreno ricompreso nell’ambito di intervento del Piano urbanistico attuativo (PUA) della zona territoriale C2/A, C2/B e F/17, in area Perarolo.

Con atto unilaterale d’obbligo in data 14 ottobre 2004 i proprietari dell’ambito del PUA in questione si erano impegnati a realizzare opere pubbliche per un importo di € 2.040.000,00, a fronte dell’adozione di una variante urbanistica che riqualificasse le aree in proprietà in zona C2 di espansione, sulla quale poter edificare un volume di mc 68.000.

La variante al PRG era stata adottata con delibera del Consiglio comunale di Vigonza, n. 20 del 28 febbraio 2005, approvata con D.G.R. del Veneto n. 4108 del 19 dicembre 2006.

In seguito era stato approvato il PUA, ed era stata sottoscritta la relativa convenzione di lottizzazione.

1.1. Con sentenza n. 95 del 29 aprile 2016 il Tribunale di Padova aveva dichiarato il fallimento di uno dei lottizzanti, la società EL S.p.a.

Il 9 ottobre 2017 la Giunta comunale di Vigonza approvava lo schema di accordo transattivo col EN per la definizione della controversia insorta relativamente all’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione di lottizzazione.

L’accordo transattivo veniva in seguito sottoscritto dalle parti.

Avverso tali atti gli odierni appellanti proponevano in primo grado, i motivi di impugnazione così sintetizzati dal TAR:

1) Con la delibera oggetto di impugnativa, il Comune avrebbe modificato, da un lato, le pattuizioni contenute nella convenzione di lottizzazione e, dall’altro, la disciplina urbanistica del PUA.

Con la transazione recepita nel provvedimento impugnato le parti avrebbero convenuto l’ammissione al passivo fallimentare di un credito corrispondente ai soli oneri di urbanizzazione “extra-ambito” e alle spese relative alla realizzazione della scuola media, mentre il EN sarebbe stato liberato da ogni obbligo residuo, compresi quelli relativi all’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria all’interno del PUA; al contempo, si sarebbe convenuta la liberazione degli aventi causa dal EN dall’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione secondaria e le opere di urbanizzazione extra-ambito, nonché l’escussione immediata della fideiussione bancaria da parte del Comune: ciò, nonostante il fatto che la stessa Amministrazione avesse in precedenza intimato alla ditta lottizzante di procedere all'esecuzione dei lavori di urbanizzazione e alla cessione delle aree entro il termine del 6 febbraio 2018, fissando dunque a tale data il termine ultimo per l’adempimento.

Quanto al secondo aspetto, i ricorrenti evidenziavano che sarebbe stata assicurata al EN, per un periodo di 15 anni, la possibilità di realizzare nell’ambito del PUA una cubatura “ minima ed immediatamente sfruttabile per intero di mc. 17.324,00 ”, indipendentemente dall’avvenuta esecuzione delle opere di urbanizzazione secondaria ed extra-ambito convenute.

I ricorrenti lamentano che, così operando, l’Amministrazione avrebbe violato l’art. 19 della l.r. n. 11 del 2004 e l’art. 28 della l. n. 1150 del 1942 nella parte in cui dette norme impongono “ l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione "; la delibera sarebbe stata, inoltre, illegittima anche per illogicità e irrazionalità manifesta e per contrasto coi principi di buon andamento e imparzialità che devono governare l’attività amministrativa: il Comune avrebbe, infatti, rinunciato a pretendere l’adempimento di alcune delle obbligazioni gravanti sul EN in forza della convenzione di lottizzazione e destinate a trasmettersi ex lege agli aventi causa, in quanto obbligazioni propter rem , al contempo conservando il diritto di pretenderne l’esecuzione nei confronti degli altri lottizzanti.

La delibera, infine, sarebbe stata affetta da carenza di motivazione e di istruttoria, mancando qualsivoglia giustificazione della determinazione assunta.

2) I ricorrenti lamentavano altresì che l’atto gravato sarebbe illegittimo anche sotto il profilo dell’eccesso di potere per disparità di trattamento, oltre che per violazione degli artt. 21 e 35 della l.r. n. 11 del 2004 secondo cui la disciplina urbanistica delle aree comprese in un PUA deve assicurare un “ equo riparto degli oneri e dei benefici ”: ed infatti, mentre della esecuzione delle opere di urbanizzazione avrebbero dovuto farsi carico gli altri lottizzanti, chiamati in rivalsa dalla società assicurativa, i conseguenti benefici urbanistici sarebbero andati soprattutto a vantaggio del EN e dei suoi aventi causa. Tale assetto dei rapporti convenzionali si porrebbe in contrasto con il principio perequativo sotteso agli artt. 21 e 35 della l.r. n. 11 del 2004, oltre ad essere gravemente viziato sotto il profilo della disparità di trattamento.

3) Le pattuizioni urbanistiche concordate nella transazione sarebbero destinate ad incidere sulla disciplina urbanistica oggetto delle convenzioni pubblico-private precedenti (in termini di durata della sua vigenza, di modalità attuative, di volumetria, oltre che di oneri), alterando i diritti edificatori dei ricorrenti. Ed infatti, il riparto della cubatura assegnata era stato definito tra i lottizzanti in via di massima con un progetto planivolumetrico costituente “ una prima ipotesi di assegnazione dei volumi ”, che sarebbe stato incompatibile con lo “ stralcio minimo ” concordato in transazione in favore del EN. Inoltre, il Comune si sarebbe impegnato a mantenere la validità delle previsioni urbanistiche attuali in favore del EN per altri 15 anni, garantendogli così la possibilità di sfruttare una cubatura minima indipendentemente dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria in precedenza pattuite.

Infine, la delibera sarebbe stata illegittima anche per il mancato coinvolgimento procedimentale di tutti i proprietari lottizzanti.

2. Con altro ricorso (RG 1234/2018 del TAR per il Veneto), il Comune di Vigonza chiedeva al medesimo TAR di accertare l’inadempimento dei lottizzanti EN RO, EN AL, EN ER, NA RE, Michele EN, RO EN, IM EN, RA US, GI US, società IA S.r.l., Immobiliare 5P S.r.l., e EN EL S.p.a., agli obblighi assunti in forza dell’articolo 8 della Convenzione urbanistica rep. n. 2013/2007, relativa all’attuazione del PUA delle zone territoriali C2/A, C2/B e F/17 di Perarolo, datata