TAR Roma, sez. IV, sentenza 2023-11-14, n. 202316995

Pubblicato il 14/11/2023

N. 16995/2023 REG.PROV.COLL.

N. 07919/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7919 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Management Engineering Consulting S.p.A., in proprio ed in nome e per conto delle società GI JE S.A., GI Structures et Environments S.A., GI International S.A., GI Road NS S.A., HN TA S.p.A., Gefip Holding S.A., Banca Carige S.p.A., Infrastrutture Lavori Italia Autostrade s.r.l., rappresentate e difese dagli avvocati Benedetto Giovanni Carbone, Giuseppe Giuffrè, Alberto Bianchi, Antonio Lirosi, con domicilio eletto in Roma, via degli Scipioni, 288;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica, Ministero per i beni e le attività culturali, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
AN S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Nicoletta Malaspina, Claudia Ricchetti, Ivana Rosa Di Chio, con domicilio eletto in Roma, via Monzambano, 10;

per l’accertamento

della responsabilità precontrattuale conseguente alla mancata conclusione della procedura avviata a seguito della presentazione, in data 30.6.2003, ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. 190/2002 e dell'art. 37 bis della legge 109/1994, della proposta di realizzazione del “ corridoio di viabilità autostradale dorsale Civitavecchia – TE - Mestre, tratta E45-E55 (TE-Mestre) ”; nonché per il risarcimento dei danni conseguenti o, in subordine, per il ristoro delle spese progettuali: domande proposte con ricorso principale e motivi aggiunti depositati il 5.5.2023.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica, del Ministero per i beni e le attività culturali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di AN S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2023 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Management Engineering Consulting S.p.A., in proprio ed in nome e per conto delle società GI JE S.A., GI Structures et Environments S.A., GI International S.A., GI Road NS S.A., HN TA S.p.A., Gefip Holding S.A., Banca Carige S.p.A., oltre alla società Infrastrutture Lavori Italia Autostrade s.r.l., quest’ultima in proprio, hanno adìto questo Tribunale per l’accertamento della responsabilità precontrattuale in cui sarebbero incorsi AN S.p.A., il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Presidenza del Consiglio dei Ministri (quale Amministrazione cui afferiscono il Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica – DIPE ed il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica – CIPE) per la mancata conclusione della procedura avviata a seguito della presentazione, in data 30.6.2003, ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. 190/2002 e dell'art. 37 bis della legge 109/1994, della proposta di realizzazione del “ corridoio di viabilità autostradale dorsale Civitavecchia – TE - Mestre, tratta E45-E55 (TE-Mestre) ”, vale a dire della realizzazione di un’infrastruttura stradale, in parte con caratteristiche autostradali e in parte a due corsie per senso di marcia, da TE (svincolo d'interconnessione con l’A1) a Mestre (svincolo d'interconnessione con l’A4 e con il Passante di Mestre) attraverso il potenziamento degli attuali itinerari serviti dalle infrastrutture E45 ed E55, per un percorso di 396 km.

In sintesi le ricorrenti hanno esposto: che la proposta presentata ha riguardato la realizzazione di opere incluse nel programma approvato dal CIPE con deliberazione n. 121/2001, comportanti un investimento di circa 9 miliardi di euro e conformi all'invito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti pubblicato nella G.U. n. 136 del 14.6.2003; che una volta conclusa la prima fase procedurale in sostanziale allineamento con la normativa vigente all’epoca, e dopo che NA aveva proceduto alla dichiarazione di pubblico interesse del progetto con deliberazione del C.d.A. del 9.12.2003, non sarebbero state rispettate le successive scadenze, tra cui la sottoposizione al CIPE per le sue determinazioni (nei 180 giorni) e così l’avvio della procedura negoziata tra il promotore e due eventuali competitori prescelti con gara pubblica; che, infatti, la seconda fase istruttoria sarebbe durata ben 8 anni e mezzo (per l’espletamento della procedura di valutazione di impatto ambientale e la localizzazione urbanistica, il tutto conclusosi a giugno 2012), nonché per vari aggiornamenti del progetto e altri rifacimenti del piano economico-finanziario (PEF); che nonostante due deliberazioni del CIPE di approvazione del progetto e della proposta del promotore (deliberazione CIPE n. 73 dell’8.11.2013 e n. 41 del 10.11.2014), la fase decisionale si sarebbe ulteriormente ed infruttuosamente protratta, tenuto conto della dichiarata l’inefficacia della prima deliberazione CIPE per rifiuto del visto della Corte dei Conti e, in seconda battuta, per il ritiro della seconda deliberazione in ragione della mancata acquisizione del preventivo parere – a dire delle ricorrenti non necessario – del Consiglio superiore dei lavori pubblici; che, peraltro, il Ministero delle infrastrutture, subentrato ad NA come soggetto aggiudicatore nel 2012, avrebbe posto in essere una serie di comportamenti finalizzati ad ostacolare la definizione della procedura e la realizzazione della proposta da parte del promotore, e ciò, in pratica, esprimendo all’insaputa del promotore ai vertici dello stesso MIT la volontà di finanziare una rilevante parte dell’opera (1,8 miliardi di euro) per l’esecuzione della stessa da parte dell’NA in proprio (nota del 15.10.2015): una strategia, in altri termini, che mediante una condotta dilatoria avrebbe mirato ad elidere il vincolo precontrattuale e che sarebbe stata, infine, “ attuata, a livello normativo, con l'entrata in vigore del d.lgs. 50/2016, che – nella sua versione finale non sottoposta alle valutazioni del Consiglio di Stato – conteneva, all’art. 216, comma 23, la norma “contra personam” sollecitata dal MIT fin dal precedente agosto, sicché lo stesso giorno dell'entrata in vigore della norma, il 19 aprile 2016, il MIT aveva ritenuto oramai inutile il parere del Consiglio Superiore dei LL.PP. prima così rilevante ed aveva chiesto al Capo di Gabinetto del proprio Ministro di procedere affinché la proposta del promotore fosse iscritta «con urgenza» all'ordine del giorno del CIPE per le determinazioni di competenza, da assumere evidentemente sulla sola base della suddetta norma da esso stesso proposta e finalmente ottenuta, dato che, come precisato nella nota stessa, non era intervenuto alcuno dei pareri suddetti né vi era alcuna certezza sui relativi tempi di rilascio ” (cfr. pag. 10).

Le ricorrenti hanno rappresentato “ la estrema rilevanza delle attività progettuali che il promotore ha dovuto eseguire al fine di garantire la coerenza tecnica e funzionale tra le varie infrastrutture suddette: la puntuale analisi territoriale connessa allo Studio di Impatto Ambientale (SIA) e la rappresentazione completa del complesso quadro dei vincoli ambientali e territoriali presenti sul territorio attraversato dal tracciato del Corridoio hanno infatti reso necessario l'aggiornamento completo della cartografia di base del progetto, realizzato mediante voli aerei per la restituzione su ortofoto della cartografia di base da adottarsi per il SIA; le discrepanze riscontrate tra la cartografia così ottenuta e le basi cartografiche CTR disponibili nel 2003 hanno comportato un radicale aggiornamento progettuale al fine di ottenere una corretta correlazione funzionale con il quadro infrastrutturale ed il complesso della viabilità e degli insediamenti effettivamente presenti sul territorio e nelle aree circostanti il tracciato di progetto ” (cfr. pag. 12).

Hanno, inoltre, fatto presente che l’aggiornamento del progetto preliminare – effettuato in recepimento sia degli esiti della procedura di VIA, sia della procedura di localizzazione dell'opera, sia, ancora, delle osservazioni formulate nella procedura di validazione (ben cinque aggiornamenti) – è stato approvato dall'amministratore unico di NA con determinazione n. 104 del 9.1.2012 “ per l'importo complessivo da quadro economico, al netto del ribasso del 21,65% offerto dal Promotore, di €/milioni 7.259,5, di cui €/milioni 5.233,7 per lavori, €/milioni 267,2 per oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso ed €/milioni 1.758,6 per somme a disposizione, tra le quali €/milioni 180 quale totale delle spese fino a quel momento sostenute per la predisposizione dell'offerta ” (cfr. pag. 20); hanno soggiunto che, dopo il trasferimento di competenza dall’AN al Ministero delle infrastrutture, quest’ultimo ha provveduto in data 21.10.2013 alla trasmissione della documentazione (piano economico finanziario più volte rimaneggiato; piano finanziario; schema di convenzione con allegati tecnici) al Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei Servizi di pubblica utilità (NARS), che ha emesso un parere favorevole con prescrizioni in data 6.11.2013, nonché al CIPE, che ha approvato il progetto con deliberazione n. 73 dell’8.11.2013: il che avrebbe dovuto condurre all’indizione della procedura di gara ai sensi dell’art. 175, comma 5 del d.lgs. 163/2006; hanno, però, ricordato che la Corte dei Conti, con deliberazione n. 16 del